El art. 135 CE en la redacción dada por la reforma de 27 de septiembre de 2011, expresamente contempla que los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

El Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de 20 de octubre de 2020 ha apreciado, por mayoría absoluta de sus miembros, que se dio una situación de emergencia extraordinaria que motivó la suspensión de las reglas fiscales, requisito que establece el art. 11.3 LOEPSF con el fin de aplicar la previsión constitucional que permite la suspensión de las reglas fiscales de los ejercicios 2020 y 2021, acordada por el citado acuerdo del Consejo de Ministros.

Esta decisión parlamentaria tuvo lugar a solicitud del Consejo de Ministros según el acuerdo adoptado en la sesión del 6 de octubre de 2020. En dicho acuerdo además de solicitar al Congreso de los Diputados “la apreciación de que en España estamos sufriendo una pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria que se ajusta a lo dispuesto en el artículo 135.4 de la Constitución y en el artículo 11.3 LOEPSF” el Consejo de Ministros acordó la suspensión de los siguientes acuerdos:

  • El Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020 por el que se adecuan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de los subsectores para el año 2020 para su remisión a las Cortes Generales, y se fija el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2020, y
  • El Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020 por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y cada uno de los subsectores para el período 2021-2023 para su remisión a las Cortes Generales, y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2021.

El 2 de junio de 2021, la Comisión Europea comunicó la decisión de seguir aplicando la cláusula general de salvaguardia, adoptándose los correspondientes acuerdos por el Consejo de Ministros el 27 de julio de 2021, y por el Congreso de los Diputados de 13 de septiembre de 2021.

El Consejo de Ministros acordó el 26 de julio de 2022 solicitar del Congreso de los Diputados la «apreciación de que España está sufriendo las consecuencias del estallido de la guerra en Europa y de una crisis energética sin precedentes, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria, a aquellos efectos», al objeto de ampliar a 2023 la aplicación de la cláusula de salvaguardia.

La Comisión Europea emitió el 8 de marzo de 2023 una Comunicación al Consejo sobre orientaciones de la política presupuestaria para 2024, en la que se recoge, entre otros extremos la desactivación de la cláusula general de salvaguardia a partir de finales de 2023, el mantenimiento de los límites que estableció el Tratado de Funcionamiento de la UE de déficit público y de deuda pública, del 3% y del 60% del PIB, respectivamente, así como las normas vigentes para la apertura y el cierre de un Procedimiento de Déficit Excesivo

En referencia al año 2024, hay tener en cuenta el denominado Paquete de Primavera 2023, de 24 de mayo de 2023, que, recoge, para 2024, un ajuste fiscal mínimo del 0,7% del PIB y un máximo crecimiento del gasto primario neto del 2,6% respecto de 2023, al objeto de reducir la ratio deuda pública/PIB al 109,1%, en 2024, al 107,9%, en 2025, y al 106,8%, en 2026, así como una previsión del déficit del -3,3% del PIB, en 2024.

El gasto primario neto es el gasto financiado con recursos nacionales, excluyendo los intereses de la deuda, el gasto cíclico por las prestaciones por desempleo y los gastos financiados por medidas discrecionales y por fondos europeos.

Así mismo el plan presupuestario del Reino de España para el año 2024, de 15 de octubre pasado, recoge una previsión de déficit del -3,0% del PIB (idéntica previsión se recogía en el Programa de Estabilidad para el período 2023-2026), y una previsión para las entidades locales de superávit del 0,2% del PIB.

En este contexto

  • Debemos tener en cuenta que aunque el marco de las reglas fiscales no esta cerrado a nivel europeo, éstas están en vigor desde el 1 de enero de 2024
  • La legislación que está vigente es:
    • La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF)
    • El Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales,
    • El Manual de Contabilidad Nacional con ajustes SEC 2010 y
    • La Guía de la IGAE para la determinación de la Regla de Gasto para Corporaciones locales.

LA REACTIVACIÓN DE LAS REGLAS FISCALES

Los objetivos de estabilidad y de deuda pública

La vigencia de las reglas fiscales para 2024 lleva a la aplicación de la LOEPSF que, en su artículo 15, regula el procedimiento para establecer los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas:

Por Acuerdo de Consejo de Ministros de 12 de diciembre de 2023, se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el Subsector local en el trienio 2024-2026,

Estos objetivos fueron aprobados por el Congreso de los Diputados el 10 de enero de 2024, pero se rechazaron por el Senado el 7 de febrero.

El apartado 6 del artículo 15 de la LOEPSF indica que, si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento.

En aplicación de este procedimiento, se volvieron a aprobar los objetivos en el Congreso en fecha 29 de febrero, que finalmente se rechazaron de nuevo en el Senado en fecha 6 de marzo de 2024.

Ante este escenario, ¿Qué debemos aplicar?

Debe aplicarse el objetivo fijado en el Programa de Estabilidad 2023-2026, conforme al criterio fijado por los servicios jurídicos del Estado que se basa en que tal objetivo fue evaluado favorablemente por la Comisión Europea.

El objetivo para el Subsector local se fija en una previsión para 2024 de superávit del 0,2% sobre el PIB. Este objetivo es un objetivo para el conjunto del Subsector local, es decir, no tiene una traslación directa sobre el presupuesto y la liquidación de cada Entidad local.

El presupuesto

Las reglas fiscales han estado suspendidas desde 2020 y hasta 2023, por lo que no se han aplicado en los presupuestos iniciales de estos ejercicios ni en su ejecución ni liquidación

En consecuencia, tampoco se exigirán en la liquidación de 2023

Sí que deberán tenerse en cuenta las reglas fiscales en la elaboración del presupuesto inicial de 2024, en la ejecución y en la liquidación

El destino del superávit

Respecto de la liquidación de 2023 esta pendiente de decisión la aplicación de la regla general del destino del superávit (art. 32 LOEPSF) y sólo lo sería la regla especial recogida (DA 6 LOEPSF)  si una norma con rango de ley lo autorizase, con arreglo a la misma y a la DA 16 del TRLRHL

Es decir, salvo que se apruebe una norma con rango de ley, hasta 2025 no se podrán ejecutar inversiones financieramente sostenibles sin que compute el gasto correspondiente en la regla de gasto.

Artículo 12.5 LOEPSF

El artículo 12.5 de la LOEPSF establece que “los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública”

Este artículo será de plena aplicación en la liquidación de 2024, es decir una vez que se pueda saber, con exactitud, si los importes efectivamente recaudados han superado los previstos en el presupuesto, por todos los conceptos de ingresos no financieros y no finalistas.

Régimen de endeudamiento

A cada entidad local le será de aplicación el régimen de endeudamiento del TRLRHL y de la disposición final 31ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, así como, además, en cuanto a las entidades locales incluidas en el modelo de cesión de impuestos estatales, el artículo 20.2 de la LOEPSF.

Regla de gasto

Por lo que se refiere a la regla de gasto, en este momento, la única referencia es la tasa de variación máxima del 2,6% que ha incluido la Comisión en las orientaciones y proyecciones comunicadas en el «Paquete de Primavera» 

Ahora bien, cual es la base del gasto computable sobre la que aplicar la tasa de variación?

  • Considerar el gasto computable ejecutado en 2023
  • Considerar el gasto computable en el último año en el que se aplicaron las reglasfiscales (año 2019) y hacerlo evolucionar con las tasas de variación correspondientes hasta 2024

Medidas correctivas, coercitivas y de cumplimiento

Con motivo de la suspensión de las reglas fiscales no han resultado de aplicación aquellas medidas en el período 2020-2023, ni en referencia a ninguno de esos años, salvo las medidas automáticas de corrección previstas en el artículo 20 de la LOEPSF.

Por lo tanto, no se han activado en relación con incumplimientos constatados en las liquidaciones de presupuestos. Se activarán, en su caso, cuando se constaten los incumplimientos con la liquidación del presupuesto o el cierre de los estados contables de 2024.

Por ello, en el período 2020-2023, no se ha exigido la presentación de planes económico-financieros ni su aprobación ni se han aplicado medidas como la adopción de acuerdos de no disponibilidad de créditos

Suministro de información

La suspensión de las reglas fiscales no ha afectado al cumplimiento de las obligaciones de transparencia previstas en la LOEPSF, y en sus normas de desarrollo, fundamentalmente la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre.

Así, en lo que se refiere al informe de cumplimiento del objetivo de estabilidad en el presupuesto inicial, su ejecución trimestral y liquidación, sólo se incluyó, a efectos informativos, la tasa de referencia de equilibrio (2020 y 2022), déficit (2021) o superávit (2023) correspondiente a las entidades locales, comunicada por el Gobierno.

Con la reactivación de las reglas fiscales se deberá incluir:

  • En el presupuesto inicial el informe de la intervención de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad y del límite de la deuda
  • Con la ejecución trimestral del presupuesto de 2024 la actualización del informe de la intervención del cumplimiento del objetivo de estabilidad y del límite de la deuda, y una valoración del cumplimiento de la regla de gasto al cierre del ejercicio
  • En la liquidación del presupuesto del ejercicio 2024 el informe de la intervención de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad, de la regla de gasto y del límite de la deuda

En todo caso, siguen en vigor, puesto que no estuvieron afectados por la suspensión de las reglas fiscales:

  • La aplicación del artículo 30 de la LOEPSF, la obligación de aprobar el techo del gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos
  • El cumplimiento del período medio de pago a proveedores (PMP)
  • El cumplimiento de las obligaciones al respecto de la cuenta 413