STS 105/2021, 28 de Enero de 2021: Subvenciones y compensacion de deudas

El objetivo de la STS 105/2021, 28 de Enero de 2021, Rec.: 2434/2019, para la formación de jurisprudencia es la determinación de si la compensación de deudas constituye un medio de extinción de las obligaciones susceptible de ser utilizado para justificar el abono de los gastos subvencionables

La cuestión litigiosa se concreta en establecer si, en ausencia de una previsión normativa específica en las bases de la convocatoria de la subvención, la justificación de la aplicación de los fondos otorgados puede realizarse mediante la compensación de créditos del Ayuntamiento beneficiario de la subvención, como forma de extinción de las obligaciones contraídas para el cumplimiento o ejecución de una parte de la actividad subvencionada

En el caso litigioso, un proveedor del Ayuntamiento, suministró un servicio a éste para la actividad comprendida en el ámbito del proyecto subvencionado, expidiendo sus correspondientes facturas

El Ayuntamiento, en lugar de realizar el pago en efectivo, acordó la compensación de dicho crédito, contra el que ostentaba el consistorio municipal frente al proveedor por el importe pendiente de pago que tenía con el mismo

En el proceso de rendición de cuenta justificativa de la aplicación de los fondos de la subvención referida, el Ayuntamiento incluyó estas facturas abonadas por compensación, en los términos de la legislación tributaria, como aplicación de los fondos de la subvención, lo que fue rechazado por la Administración autonómica, que ordenó la deducción del importe correspondiente a las citadas facturas, y su reintegro

La cuestión de interés casacional consiste en determinar si la compensación de deudas constituye un medio de extinción de las obligaciones susceptible de ser utilizado para justificar el abono de los gastos subvencionables

Según sentencia de 7 de abril de 2003, cit., «[…] En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario, resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 5 JURISPRUDENCIA de 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997; de 12 de enero y 5 de octubre de 1998; y de 15 de abril de 2002, ad exemplum)» (FD Tercero).

Indica la Sentencia que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) indica que la finalidad de incentivo o subvención se alcanza mediante la transferencia de un flujo monetario de la Administración concedente al beneficiario, ya que lo que la Administración concedente entrega al beneficiario, ya sea de forma anticipada o tras su pertinente justificación, es una suma de dinero.

El beneficiario, a su vez, contrae la obligación de aplicar los fondos recibidos precisamente al cumplimiento del fin específico de la subvención, esto es, destinar el importe de la subvención a efectuar el pago de las obligaciones contraídas en el desarrollo o cumplimiento de la actividad o ejecución del proyecto.

Esa obligación del beneficiario se realiza mediante la aplicación de la suma de dinero en que consiste la subvención en aquellos gastos que reúnan la condición de elegibles o, en la dicción de la LGS, subvencionables ( art. 31.1 LGS), lo que exige que todo gasto, no sólo responda de manera indubitada a la naturaleza de la actividad subvencionada sino que, además, reúna las condiciones formales y materiales necesarias para ser considerado gasto elegible.

El art. 31.2 de la LGS, dispone que: «Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención».

Por tanto, el gasto elegible o subvencionable, salvo previsión específica distinta de las bases reguladoras de la subvención, es aquel que ha sido «efectivamente pagado» para la satisfacción de la obligación contraída en el desarrollo de la actividad subvencionada.

La noción de pago nos reconduce, más allá del significado general de entrega o realización de la prestación debida para el cumplimiento de las obligaciones ( art. 1156 Código Civil), al más concreto del pago como medio de cumplimiento de las deudas de dinero ( art. 1170 Código Civil), puesto que, en efecto, es consustancial al instituto de la subvención la entrega de dinero al beneficiario ( art. 2 LGS) para la satisfacción de las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la actividad o ejecución de proyecto ( art. 14.1.a LGS) que se persigue con la subvención.

Sin embargo, la compensación de deudas no es el medio ordinario de cumplimiento de las obligaciones dinerarias, aunque puede servir de medio subrogado del cumplimiento de esta clase de obligaciones ( art. 1195 Código Civil) y por tanto, la compensación limita su ámbito de eficacia jurídica al de las relaciones obligacionales que se extingan por su aplicación, entre quienes sean recíprocamente deudores y acreedores.

En la extinción por compensación no hay una aplicación directa de los fondos recibidos en la subvención, es decir, la extinción de las obligaciones recíprocas por compensación no ha conllevado la aplicación de la suma dineraria recibida por la subvención, de manera que lo que pretende el recurrente es que se acepte la ficción de que el crédito del Ayuntamiento que se extinguió por compensación con una deuda de la que era acreedor, y que nada tiene que ver con la actividad subvencionada, convierta al Ayuntamiento que aceptó la compensación, a su vez, en titular de un crédito que pueda satisfacerse con el dinero recibido por la subvención, lo que es conceptualmente imposible porque el efecto de la compensación es la extinción de los créditos en las cantidades concurrentes, de manera que una vez extinguido, ya no existe tal crédito ( art. 1202 Código Civil).

Añade la Sentencia que admitir la compensación de deudas como forma de aplicación de la suma de dinero recibida como subvención, sería un foco de eventuales disfunciones en la contratación de proveedores de bienes y servicios para la aplicación de los fondos de la subvención, ya que la ventaja de obtener la compensación de un crédito previo del beneficiario, comportaría un elemento extraño a los propios del mercado para la selección del proveedor.