Reconocimiento extrajudicial de créditos

Alba Prada Rodríguez (Letrada) y Elena Herrero González (Auditora) de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias, en un artículo publicado sobre el reconocimiento extrajudicial de créditos en la Asociación de Órganos de Control Externo Autonómicos (ASOCEX) consideran que:

“El reconocimiento extrajudicial de crédito se configura como un procedimiento excepcional, conducente a la conversión de actos que conforme al ordenamiento jurídico son nulos de pleno derecho. No obstante, esta invalidez de los actos administrativos no exime a la Administración de la obligación de abono de las prestaciones realizadas por un tercero a su favor, en virtud de un principio general del derecho según el cual nadie puede enriquecerse en detrimento de otro, esto es, la teoría del enriquecimiento injusto, naciendo así una obligación ex lege. De modo que la Administración a través de esta figura hace efectivos pagos a los que otro tiene derecho, evitando los costes añadidos que supondría un procedimiento judicial.”

El reconocimiento extrajudicial de créditos (REC, en adelante) viene regulado en:

• Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Arts. 163, 169.6, 173.5, 176 a 179)
• Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, que desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (Arts. 25.1, 26.1, 60.2)
• Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (Art. 23.2)
• Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales (Art. 50.12)
• Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Art. 32, DA 6)

El art. 60 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (RD500/1990, en adelante) dispone que:

“1. Corresponderá al Presidente de la Entidad local o al Órgano facultado estatutariamente para ello, en el caso de Organismos autónomos dependientes, el reconocimiento y la liquidación de obligaciones derivadas de los compromisos de gastos legalmente adquiridos (artículo 166.2 y 4, LRHL).
2. Corresponderá al Pleno de la Entidad el reconocimiento extrajudicial de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria, operaciones especiales de crédito, o concesiones de quita y espera.
3. Las bases de ejecución del presupuesto para cada ejercicio recogerán las delegaciones o desconcentraciones que en materia de reconocimiento y liquidación de obligaciones se hayan efectuado. En el supuesto de delegaciones o desconcentraciones con carácter permanente bastará una remisión expresa a éstas.”

El párrafo 1 se refiere al reconocimiento de las obligaciones como fase del gasto definido en el art. 58 del RD 500/1990, según el cual “el reconocimiento y liquidación de la obligación es el acto mediante el cual se declara la existencia de un crédito exigible contra la Entidad derivado de un gasto autorizado y comprometido”.

Este precepto viene relacionado con el art. 176 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL, en adelante) que establece el principio de anualidad presupuestaria y especialidad temporal de los créditos del presupuesto, al disponer que:

1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente, en el momento de su reconocimiento, las obligaciones siguientes:
a. Las que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los presupuestos generales de la entidad local.
b. Las derivadas de compromisos de gastos debidamente adquiridos en ejercicios anteriores, previa incorporación de los créditos en el supuesto establecido en el artículo 182.3.”

El apartado 2 de este artículo 176 del TRLRHL supone una excepción al principio de temporalidad de los créditos que se añade a la del artículo 26.2 del RD 500/1990 al establecer que:

1. Con cargo a los créditos del Estado de gastos de cada presupuesto solo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario (artículo 157.1, L.R.H.L.).
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente, en el momento de su reconocimiento, las obligaciones siguientes:
a) Las que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los presupuestos generales de la Entidad local (artículo 157.2, a), L.R.H.L.).
b) Las derivadas de compromisos de gastos debidamente adquiridos en ejercicios anteriores. En el supuesto establecido en el artículo 47.5 se requerirá la previa incorporación de los créditos correspondientes.
c) Las obligaciones procedentes de ejercicios anteriores a que se refiere el artículo 60.2 del presente Real Decreto.”

A partir de aquí podemos sacar las siguientes conclusiones:

1. Como regla general, con cargo al presupuesto, con vigencia anual coincidente con el año temporal, se deben imputar las obligaciones reconocidas en el mismo
2. Como excepciones a la regla general se pueden imputar créditos correspondientes a atrasos del personal, las derivadas de compromisos de gastos debidamente adquiridos en ejercicios anteriores previa incorporación de los créditos correspondientes, y las obligaciones procedentes de ejercicios anteriores en caso de no exista dotación presupuestaria, operaciones especiales de crédito, o concesiones de quita y espera.
3. Podemos distinguir dos situaciones: los gastos que están debidamente adquiridos (existe consignación adecuada y suficiente, competencia del órgano y se efectúa el procedimiento de contratación correspondiente) y aquellos gastos que no lo están

Mediante la tramitación de la figura del reconocimiento extrajudicial de créditos la entidad local reconoce las obligaciones de aquellos gastos que no han sido debidamente adquiridos procedentes de ejercicios anteriores. Es por ello que debería ser una medio excepcional a utilizar en casos muy concretos para dar solución a aspectos puntuales, aunque en muchas ocasiones se convierte en algo demasiado habitual

Tal y como su nombre indica se realiza de manera extrajudicial, es decir, sin que exista una reclamación previa y con el objeto de reconocer una deuda de un tercero frente a la entidad local y evitar el enriquecimiento injusto de la Administración en el ámbito contractual

Si no existe consignación presupuestaria suficiente para el REC deberá tramitarse de manera paralela un expediente de modificación de crédito según los procedimientos regulados en el TRLRHL y en el RD500/1990

Como fuente de financiación podemos aplicar el remanente de tesorería para gastos generales, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 104 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, dentro del cual se incluyen, entre otros, los siguientes apartados:

“2. El remanente de tesorería positivo constituye un recurso para la financiación de modificaciones de créditos en el presupuesto.
3. El remanente líquido de tesorería será, en cada momento, el que resulte de deducir del remanente inicial las cuantías ya destinadas a financiar modificaciones de crédito.
4. En ningún caso el remanente de tesorería formará parte de las previsiones iniciales de ingresos ni podrá financiar, en consecuencia, los créditos iniciales del presupuesto de gastos.
5. La utilización del remanente de tesorería como recurso para la financiación de modificaciones de créditos no dará lugar ni al reconocimiento ni a la liquidación de derechos presupuestarios.”

Respecto a la utilización del remanente de tesorería para gastos generales, será posible su utilización para la financiación del reconocimiento extrajudicial de créditos si se cumplen los requisitos del art. 32.1 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPYSF, en adelante) , según el cual:

“En el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará, en el caso del Estado, Comunidades Autónomas, y Corporaciones Locales, a reducir el nivel de endeudamiento neto siempre con el límite del volumen de endeudamiento si éste fuera inferior al importe del superávit a destinar a la reducción de deuda.”

Y añade el apartado 3 del citado precepto que:

“A efectos de lo previsto en este artículo se entiende por superávit la capacidad de financiación según el sistema europeo de cuentas y por endeudamiento la deuda pública a efectos del procedimiento de déficit excesivo tal y como se define en la normativa europea.”

El Ministerio de Hacienda y Función Pública ha manifestado en reiteradas ocasiones que hay que tener en cuenta dos parámetros: la capacidad de financiación en términos SEC (estabilidad presupuestaria) y el remanente de tesorería para gastos generales.

De tal manera que es imprescindible que las dos ratios sean positivas para poder aplicar el art. 32 LOEPYSF. Así para que se pueda utilizar el remanente de tesorería para gastos generales para financiar el reconocimiento extrajudicial de créditos tiene que ocurrir alguna de las siguientes situaciones:

• La Entidad Local no tiene deuda pública (no tiene préstamos vigentes), en cuyo caso el remanente de tesorería positivo se puede utilizar íntegramente en modificaciones de crédito.
• La Entidad Local que tiene deuda pública vigente, tiene necesidad de financiación (inestabilidad presupuestaria), en cuyo caso también el remanente de tesorería positivo se puede utilizar íntegramente en modificaciones de crédito.
• La Entidad Local dispone de una capacidad de financiación menor que el remanente de tesorería positivo, en cuyo caso la diferencia entre la capacidad de financiación y el remanente de tesorería podría utilizarse en la modificación de crédito.

Respecto al órgano competente para la aprobación del reconocimiento extrajudicial de crédito, según el artículo 60.2 del RD 500/1990, Corresponderá al Pleno de la Entidad el reconocimiento extrajudicial de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria, operaciones especiales de crédito, o concesiones de quita y espera. Por tanto el órgano competente para la aprobación del reconocimiento extrajudicial de crédito será el Pleno de la Corporación si no existe crédito adecuado, suficiente y específico para el gasto, en otros casos, el órgano competente será el Alcalde.